농지의 공공성과 공익성을 높일 수 있는 새로운 농지관리 제도의 필요성이 제기됐다.

한국농촌경제연구원(KREI, 원장 김홍상)은 11일 <토지공개념에 기초한 농지관리 제도 개선 방안> 연구 결과를 발표했다. 

KRIE는 이번 연구에서 경자유전 원칙의 현대적 의의를 찾고, 토지공개념의 관점에서 농지의 공공성과 공익성을 높일 수 있는 새로운 농지관리 제도의 방향을 제시했다.

KREI는 연구 과정에서 설문조사를 진행했다. KREI 현지통신원(농업인) 1603명 중 717명이 응답한 이번 설문조사 결과를 보면, 농업인들은 다양한 농지 문제 중 ‘높은 농지 가격’(27.3%), ‘비농업인의 농지소유 확대’(24.3%), 농지 이용개발에 대한 과다한 규제로 인한 재산상 손실 발생(11.3%)순으로 심각하다고 응답했다.

중점적으로 추진해야 하는 농지정책으로 ‘농지이용실태조사 강화를 통한 비농업인 소유 농지에 대한 농지은행의 공적 관리’(24.0%), ‘농지이용실태조사 강화를 통한 비농업인의 소유 농지 처분’(23.7%), ‘국가 계획에 따른 농지전용만 허용’(18.5%)으로 조사됐다.

농지에 대한 공공성 및 규제가 강조될 필요성에 대해서는 필요하다는 의견이 65.2%로 불필요하다는 의견 30.4%에 비해 두 배 이상 높게 나타났다. 특히, 농지의 투기적 수요를 억제하기 위해 농지소유 및 농지전용 규제에 대한 강화 필요성에 대해 조사한 결과, 농지소유 및 농지전용 규제에 대한 강화가 필요하다는 의견이 각각 63.8%, 59.9%로 높게 조사됐다.

연구 책임자인 채광석 KREI 연구위원은 “토지공개념 접근을 바탕으로 농지의 다원적 가치와 농지소유자의 재산권 보호 및 농업·농촌 토지이용의 효율성 도모라는 세 가지 측면을 동시에 충족하는 입체적 농지제도 개선 대안이 필요한 시점”이라고 밝히면서 연구를 통해 기본원칙과 구체적인 제도개선 방안을 제시했다.

농지관리 제도의 세부 정책 수립 시 농지공개념을 적용하기 위한 기본원칙으로 ▲농지공개념 원칙에 농지의 다원적 기능과 가치를 포함하고, 농지 보호를 위해 농지투기 방지가 농지관리의 기본원칙이 되도록 하며 ▲농지관리를 소유 중심에서 이용 중심으로 전환, 경자유전 원칙하에 투기적 농지소유를 억제하되 농지임대차를 활성화하며 ▲농지 소유에서 발생하는 불로소득을 환수하여 농지의 다원적 가치를 보호하는 재원으로 활용할 것을 제시했다.

이 같은 기본원칙을 바탕으로 한 제도 개선 방안으로 ▲「국토기본법」에 농지와 농업의 다원적 기능을 명시적으로 규정하고 이를 통해 국토 발전 방향을 제시하는 최상위 계획지침인 국토종합계획에 농지의 다원적 기능 및 가치를 반영 ▲「농지법」상의 농지이용계획인 농업진흥구역과 농업보호구역의 용도규제를 재정비하여 지역별로 세분화된 용도규제를 실시해 미래 환경 변화에 따른 농산업 구조 개선에 대응 ▲현행 78개 농지전용 의제 법률을 「농지법」에 별표로 규정해 농지전용의제 확대를 동결하고, 향후 개별 법률에 따른 농지전용 의제 신설은 「농지법」 별표 개정을 통해 이루어질 수 있도록 절차를 강화 등을 들었다. 

또한, ▲농지임대차 신고 제도를 도입하여 농지의 유동화 흐름을 정확히 파악하고 이를 토대로 제도 개선 및 농지임대차의 체계적 관리를 도모 ▲가칭 ‘농지임대차관리법’을 특별법으로 제정하여 「농지법」에 규정된 농지임대차 관련 조항을 이관하여 관리 ▲토지소유자가 장기임대차 형태의 농지은행사업(임대수탁사업 등) 등에 참여할 경우 세제상 인센티브를 제공하는 한편, 농지은행 사업을 농지소유구조 개선 중심에서 농지이용구조 증진 및 효율성 개선 중심으로 전환 등도 고려해야 한다고 주장했다.

끝으로 ▲경자유전의 원칙을 투기적 농지투자와 난개발을 방지하는 중요한 수단으로 확고하게 관철 ▲농지소유에 따른 불로소득을 환수하기 위해 농지보전부담금 부과기준 재검토 및 공익사업에 대한 농지보전부담금 감면기준을 강화하며, 8년 자경농지에 대한 양도소득세 감면 제도의 폐지를 검토하며, 보호하기에 충분하다고 판단되는 농지에 대한 개발권 매입 등 정책수단에 농지관리 기금 적극 활용 등도 제시됐다. 

한편, 문재인 정부는 토지공개념 내용이 규정된 헌법 개정(안)을 2018년 국회에 발의하면서 토지공개념에 대한 많은 논의가 이루어져 왔다. 하지만 대부분 부동산 대책의 일환으로 논의가 이루어져, 비농업인의 농지 소유 및 농지가격 급등 등 많은 문제가 나타나고 있는 농업 부문에 대한 논의는 부족한 상황이다.

한국농촌경제연구원 전경

이광조 기자  lgj@youngnong.co.kr

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